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从基层审计角度探索 投资审计“三个转变”的实践思路

关键词:基层  投资审计  转变  思路

为适应经济新形势,践行时代新要求,探索审计新方法,审计署于2017年全面拉开了政府投资审计转型升级的序幕。但,改革转变不可能一蹴而就,长期形成的审计模式也无法在短时间内消除殆尽,如何更好地将“三个转变”的顶层设计与基层审计的实际情况有机结合,成为投资审计转型的必答题。

一、“三转”的前情提要

到今年,新中国审计机关已走过38年岁月,在时间淘洗下,延续了近四十年的传统审计模式正向新兴模式渐变,不少问题随之而浮出水面。

(一)对审计角色的定位认知不当

投资审计是指审计机关依据法律法规和相关的技术经济指标,运用各种审计方法对投资的固定资产项目的财务收支活动及与之相联系的各项工作进行的审查、监督与评价。

虽有明确规定要求审计独立于被监督方履行职责,但实际上正如诸多项目合同中所反映的“最终结算价款以审计结果为准”,因地方政府、建设单位等囿于固有思维及技术短板而将结算审核的主体责任转嫁给审计机关。由扮演着监督角色的审计代替项目业主的管理角色跟施工单位、供应商等对接结算,表现为“以审代结”,形成审计既是“运动员”又是“管理员”的局面,违背了审计的独立性。

(二)对审计对象的侧重点把握不准

长期以来,项目业主习惯性、依赖性地将所管理的政府投资项目结(决)算送审,小到通组道路、井盖更换,大到高速公路、棚户区改造,不论项目规模大小、资金多寡、有无必要审计均一送了之,为服务大局基层审计机关也只能“凡投必审”。

虽有前瞻者强调了审计年度计划制度也早早提高送审项目的金额标准,但计划之外的项目数量多、送审排队长、审计力量弱仍形成了难以调和的矛盾,导致审计效率降低,款项拨付延迟,政府信誉受损,失去了审计的侧重性。

(三)对审计内容的空白填补不够

正如时下党政领导对投资审计的主要要求:以促进节约财政资金为目的,通过深化竣工决算审计,严格查处高估冒算行为,看好政府的“钱袋子”。关于投资审计的汇报主要描述方式为“某年,某审计局收审项目x个,完成x个,送审金额x亿,审减金额x亿,提出x条建议,被采纳x条”,其中最惹人关注的自然是审减金额。地方主要领导关注审计为政府节约资金几何,审计领导关注绩效数据审减率高矮,审计人员关注审计成果是否得到体现,而对其他诸如规划布局、内控管理、投融资政策和经济、社会、环境等方面的关注度不够,审计这些方面的力度也不足,失去了审计的全面性。

(四)对审计风险的预防管控有限

有人调侃,干投资审计就像是在大风天里走钢丝,随时可能出现意外。在审计中,虽有跟踪审计等审计方法,但大多数项目受资源限制仍只能采用事后审计模式。

事后审计的弊端是明显的,审计人员更多只能依靠厚重的竣工结(决)算资料尽可能还原工程建设的真实情况,但“纸上得来终觉浅”,现场土石方挖了多少,事后看不到;前期清表有多大规模,事后查不清;钢筋使用的是焊接法还是粘接法,事后无法探知;更有甚者,因各种原因拖延送审几年,部分构件物是人非,无法精确算量。对隐蔽工程和前期工程的精确审计,现阶段仍受限于审计方法与技术的不足,增加了审计的风险性。

(五)对审计力量的培养投入不足

“企业的竞争归根到底是人才的竞争”,审计机关虽不是企业,但其运行与发展离不开人才的支撑。投资审计要求审计人员既要精通造价审核,又要熟悉工程建设管理程序,还要涉猎一定财经知识,同时能够使用大数据手段分析疑点,这大大提高了对审计人的复合性要求,而目前对审计人员的培养程度还无法达到这一标准。

二、转型过程中的痛点难点

为应对上述问题,审投发〔2017〕30号文件和原审计长胡泽君同志开始推动投资审计“三个转变”:一,从数量规模向质量效益转变;二,从单一工程造价审计向全面投资审计转变;三,从传统投资审计向现代投资审计转变,切实提高投资审计的质量效果。至今,投资审计“三转”已进入第四个年头,在此期间,全国各地纷纷开展投资审计“三转”的宣传教育与试点示范,探索出了各自的道路,取得了一定实践经验,也遇到不少难点困局。

(一)地方领导思想认识转型缓慢

思想是一切行动的指南。目前,基层审计机关仍属“双重领导”体制,接受本级政府与上级审计机关的管理,在完成审计系统工作的同时,还得服务地方。

虽然审计系统正持续推动转型升级,但地方政府及相关部门对投资审计“三个转变”的态度尚为保守,有的地方政府仍要求“凡投必审”,有的地方只是提高了送审金额门槛。究其原因,在于往日的投资审计确实为政府节约了大量资金,有着立竿见影的成果体现,各部门也习惯依赖审计把关。

一旦改变原有模式,那这份功能将由谁替代?怎么替代?替代后投入与效果怎么样?是地方领导担心的地方。

(二)人才难得

人力资源是一切行动的载体。“三个转变”要求:从单一工程造价审计向全面投资审计转变。为此,全国各地纷纷探索新方法、新思路,以推进审计全覆盖。但随之而来的问题是,谁来审这些方面?变事后审为全程审,审计资源哪里来?扩编还是招收合同制职工?如何吸引人才加入?

前面提到,复合型人才难求难培养,对政策、管理层面的问题提出建议的审计人员中大部分没有投资项目管理经验,没有达到政策制定者的站位高度,绝大部分不具有创业运营的思维,如此建议实难一针见血,解决不了被审计单位管理者的难题。

要实现投资审计全覆盖,服务新形势下的经济发展,基层审计机关仍缺口大量懂管理,懂投资,懂审计,懂运营,懂造价,懂政策,懂行业,懂大数据的人才。

(三)“技”将安出

工欲善其事,必先利其器。事实上,审计系统正在从“刀耕火种时代”步入“工业信息化时代”,OA无纸化办公系统、审计审理定性系统等技术方法已经走出科技强审的第一步。

但就投资审计而言,其具有特殊性需要专用的平台功能,比如融入天地图大数据功能、红外线空间扫描功能、配合无人机做影像处理等能力,而全国各地工程建设条件有着显著差异,若要开发全国版本势必需要大量人力物力财力,这就目前来说尚不现实,若是交给地方自行开发,一方面会加大基层审计机关的工作量,另一方面势必会形成另一种“百花齐放”的局面。

同时,基层审计工作本就任务繁重,审计人员针对已有平台系统的操作学习、培训尚有不足,在保证投资审计专用平台具有完整功能性的前提下如何提高其可接受性也是个问题。

(四)独木难支

一支球队不可能靠一个人赢得比赛。在政府设计上,各部门职责分工明确,审计作为政府的一个组成部分,在推进投资审计转型升级中,除了打铁必须自身硬外尚需要大环境的辅助,相关的行业主管部门比如发展和改革局等均发挥着不可忽视的推进作用。

但实际中,一方面其他部门都有各自职能,对投资审计“三转”则认为是审计的家事,也对其带来的进步与益处认识不够;另一方面,各部门本就负担着繁重的工作任务,对“三个转变”工作并不上心,一些地方甚至出现出工不出力的情况。

(五)标准多样

统一的度量衡造就了秦长城。“三个转变”要求从单一工程造价审计向全面投资审计转变,促使审计人员的目光转向投资全流程审计。但可行性研究是否有深度怎么评价?项目建设对自然环境和社会环境的影响如何衡量?在比选废除后留出的空白用什么依据去审计?政策制定对与否,怎样评判?投资绩效好与坏,如何打分?等等问题在基层审计人员心中评判标准各异,如此,虽然推进了审计全覆盖,但又催生了潜在的漏洞。

    三、“三转”困局的突破口

作为一名审计新手,现从基层审计角度对投资审计“三个转变”的实践思路进行一番粗浅探索。 

(一)加强宣传,统一思想,形成合力

1. 领导是关键。审计系统内部持续以电视电话会、不定期座谈会等形式对审计领导人强调“三转”的科学性、必要性与进步性;收集整理相关系列材料,专题向地方领导、审计委员会报告,争取地方党政领导的重视与理解,统一思想认识;协调地方政府办将投资审计“三个转变”纳入政府常务会会前学法安排,改变党政、局行领导对投资审计的固有思维和传统做法;将投资审计“三转”写入《政府工作报告》,列入政府重点工作任务计划与目标考核目录。

2. 认知是核心。组织投资审计人员不定期开展学法会,宣传投资审计“三个转变”概念与益处,转变错位的角色认知,明确区分结(决)算审计与结(决)算审查,回归监督本位,强调审计的客观性与独立性。

3. 增宣传力度。对外积极宣传审计政策法规,营造审计监督的良好法治氛围,从法制角度扭转外界对投资审计的认知偏差;对内加大审计法律法规及上级机关指示精神的宣传力度,将投资审计“三转”宣传范围扩至全体审计人员,提高审计人员依法执审水平以及审计机关内部的协同合作质量。

4. 抓示范引领。鼓励试点示范的审计机关宣传创新的审计方式方法、技术与成果,并给于其适当奖励,向其他同行展示“三转”进步性,调动基层审计自发升级积极性;请人才上电视,通过开展电视电话会议等影像传媒方式邀请先进技术与方法的持有者现身说法,比如演示GPS在远程公路工程中的定位测量技术、OA系统分析帐套数据的便捷操作等等;开展精品审计项目学习交流会,将优秀经验传播到各审计机关。

5. 聚监管合力。第一,还权。还权于建设单位,推动项目业主加强工程建设内控管理,自行成立项目结算办理小组,严格进行收方结算并交财政审查;还权于财政,按法律规定决(结)算审查属于财政部门的职能定位,专门成立财政结算评审中心,履行结算评审职责;还权于政府,审计机关应全面退出与项目审计无关的议事机构,退出工程项目建设决策和规划审批会谈等与审计法定职责无关的工作。

第二,共管。整合审计资源,采用“业主内部审核为基,政府审计监督为主,社会中介参与为辅”的投资审计监督模式;强化部门间的联动协同,财经领导小组周全考量前期决策与可行性,发改、规划等部门把好立项审批关,建设单位、参建单位规范推进项目建设,审计机关将重心放在相关各方履职尽责、社会审计质量把控等的监督工作上;从项目立项到资产入账的各部门协同构建政府投资项目联网平台,建立工程信息共享机制,形成齐抓共管局面,改善投资审计的外部环境,打出现代审计的组合拳。

(二)健全制度,明确标准,点线面结合

1. 健全制度。健全完善审计年度计划制度,增加民生保障、基础设施等建设项目的比重,减少非正式项目审计与临时安排审计,从源头上控制项目数量;健全政府投资项目管理制度,清理“将审计机关的审计结果作为竣工结算依据”、“评审定额,招标定价,审计定钱”等混淆审计监督与民事法律关系的规定,理清审计职责,界定审计权限;强化政府投资项目监督管理制度执行,压实项目业主与主管部门的管理职责,严格落实问责追责、案件移送规定,提升审计监督的震慑力。

2. 明确标准。省级审计系统结合顶层设计与基层实践针对各片区具体情况讨论标准尺度,比如政策制定对与错、利与弊的评价,形成文字模板,统一判定标准,不断总结更新,以控制自由裁量带来的误差与风险。

3.点线面结合。点审,即事后审,对单个项目深挖细挖,反推项目建设管理的优劣,关注问题整改落实情况,体现审计监督的力度;线审,即跟踪审,在构建联网平台基础上,变事后审为全程审,将审计“关口”前移,凭借实时建设信息对项目的施工进度、资金使用等进行监督,达到“边审边改”效果,体现审计监督的深度;面审,即联网审,利用信息共享机制,梳理汇总项目间深层次、共同性、苗头性问题,从事前角度预防待建项目可能遭遇的问题,解决未来隐患,体现审计监督的广度。灵活使用点线面相结合,发挥投资审计“疑病查,有病治,无病防”的作用,降低审计自身风险。

(三)打铁强身,厉兵秣马,成就精品

1. 加强人才培养。一则从在招聘阶段重点筛选有投资管理、工程建设经验基础的人才,适当增加待遇;二则增加脱产培训机会,提升审计人员管理、政策分析等水平,巩固OA无纸化办公系统等工具的操作使用能力,实行考试制度及奖惩规则,切实提高审计软实力;三则组建结构互补的审计队伍,成员各自研究几个领域,发挥团队力量。

2. 创新投资审计机制。在审计组织方式上突破创新,打破股室、层级界限,加强审计系统内部横向纵向的经验交流,针对特定项目充分调动机关内部协同性,实现优势互补。

3. 加大技术和装备投入。一方面推进地方政府投资项目信息共享平台建设,逐步实现地区建设信息联网,打造投资审计专用平台的应用基础,步步为营推进融合多重功能的专用平台创建;一方面充实基层投资审计装备库,如现有的无人机拍摄器、三维立体建模软件等工具。

4. 树立审计工匠精神。审计报告既是审计机关的一份成果,也是审计组辛勤创作的作品,从审计通知书到取证单,从征求意见稿到问题整改报告,都是审计成员的心血结晶。在严格落实年度计划制度的基础上,实现审计项目精品化是我们全体审计人应该努力争取﹑奋斗的目标与信念,审计人要树立工匠精神,致力于打造经得起党和人民群众、历史长河检验的精品审计项目,做有理想有抱负的审计人,为地区经济平稳向上发展保驾护航。

 

(威远县审计局  胡杰)


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